La intención del presidente Andrés Manuel López Obrador de transferir a la Guardia Nacional de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSyPC) a la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) parece obedecer más a un intento de salvarla jurídicamente, que cuidarla para que no caiga en corrupción, como aseguró el mandatario.
- El presidente no necesita hacer lo que ya hizo en los hechos con su Acuerdo Administrativo de octubre de 2020 –con el que otorgó el mando de la Guardia Nacional (GN) a la Sedena y desplazó a la Secretaría de Seguridad y a la Marina–, lo que sí le debe urgir es quitarla del escenario catastrófico en el cual puede ser declarada inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), como lo hizo el sexenio pasado con la Ley de Seguridad Interior (LSI), aprobada en el Congreso por el PRI y sus aliados.
Y es que la Guardia Nacional se encuentra vulnerable jurídicamente por múltiples violaciones a la Constitución: Actualmente sus tres leyes secundarias –Ley de la Guardia Nacional, Ley Nacional sobre el Uso de Fuerza y Ley Nacional del Registro de Detenciones– están impugnadas ante la SCJN. Tres de sus artículos transitorios se contradicen con los artículos 26 y 29 constitucional. Y está en desacato de dos ordenamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), viola su propia Ley Nacional, pues sus mandos no tienen la licenciatura en Seguridad Pública.
Por ejemplo, su segundo artículo transitorio permitió que la GN se integrara por la Policía Militar y Naval, pero el artículo 129 constitucional prohíbe a los militares ejercer funciones ajenas a la disciplina militar; el quinto transitorio permite al Ejecutivo seguir haciendo uso de las fuerzas armadas por cinco años, pero debe ser de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria, lo que se incumple. El artículo 21 constitucional obliga a los integrantes de instituciones de seguridad pública a ser certificados en sus capacidades como policías y el 90% de los miembros de la GN no tiene el Certificado Único Policial (CUP) que los avala. No tenerlo implica baja de la corporación.
- El error de poner militares a fungir como policías sigue teniendo costos en materia de derechos humanos, como revelan los datos de las propias fuerzas armadas. Este año creció nuevamente su índice de letalidad de las Fuerzas Armadas –que es el ratio entre el número de muertos y el número de heridos en enfrentamientos con fuerzas de seguridad– y la GN ocupa el lugar seis entre las instituciones que más violan DDHH, incluso, está por arriba de Sedena respecto al número de quejas presentadas en contra de sus miembros por presuntas violaciones.
En cuanto a frenar la violencia, la Guardia Nacional tampoco ha dado los resultados esperados. En abril pasado el presidente salió a informar de un descenso del 4.6% en materia de homicidios dolosos –un efecto del aislamiento que provocó la pandemia en 2020–, pero la buena noticia se revirtió rápidamente y el mes siguiente fue el mes más mortífero del año.
MILITARES COMO POLICÍAS, ERROR DE ORIGEN Y DE FONDO
Gasear a los soldados, insultarlos, dejarlos sin comer, someterlos a rutinas de ejercicio agotador es parte del entrenamiento profesional que recibe un soldado para fortalecer su resistencia física y mental, para que cuando enfrente situaciones de alto riesgo y estrés sepa controlar la presión, dominar su mente y no ser el primero en disparar.
- En teoría, este entrenamiento debe ser secreto, pero infinidad de soldados lo comparten en internet. En Pixeleados hasta la muerte es posible ver cómo justifican e incluso honran lo que a ojos de un civil podría ser considerado maltrato, humillación y vejaciones: “Muchos ven el Ejército como #Violencia…pero aquí se forjan grandes valores. Compañerismo, Honor, Lealtad, Patriotismo, Disciplina, Valor, Espíritu de Cuerpo”.
- En Facebook es posible acercarnos al pensamiento de los militares y sus familias a través de páginas como Foro Militar Mx y En Honor a mi País México –este último con un millón de seguidores–. Patria, Dios, sacrificio, héroes son símbolos recurrentes, pero cuando se trata de enfrentamientos o acciones en contra de presuntos miembros del crimen organizado, estos civiles son “traidores a la patria”, “sicarios”, “malandros”, “escoria”.
Cuando estos hombres armados son enviados a hacer labores policiales y a perseguir civiles que cometen delitos, los militares no ven ciudadanos, sino enemigos a los que hay que “arrasar” y eso ha tenido enormes consecuencias para lo población, como ejecuciones extrajudiciales, más violencia en las comunidades donde son desplegados y un aumento en las violaciones a los derechos humanos.
- Militares o policías no son mejores ni peores, son dos cuerpos de fuerza con funciones y actividades distintas. Uno realiza una función de seguridad nacional, defiende a la nación, ve enemigos que atacan al Estado y son ajenos al mismo. El otro, hace una función de seguridad pública, previene delitos, persigue a infractores, ciudadanos que quebrantan la ley. Uno cumple objetivos y misiones, el otro vela por la seguridad y la protección de los ciudadanos.
No es gratuito que la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSyPC) se llame así, con en el nuevo paradigma de la seguridad, la función de la policía no sólo es velar por la seguridad, la protección del Estado y el cumplimiento de la ley, sino, ante todo, proteger a la población. Conceptos como protección, ciudadanía, derechos y libertades –propios de la policía– le son ajenos al ejército.
- Incluso, dentro de la misma Policía existen varios modelos que sirven para cosas distintas y son complementan a la vez. Está la Policía de Proximidad, Comunitaria, Policía Orientada a Problemas (POP), Compstat o Basada en Inteligencia. Cada una genera información que alimenta una central de inteligencia, que a su vez tomará decisiones para enfrentar a la delincuencia organizada, anteponiéndose a sus planes y no sólo ser reactivos al delito.
Hacer énfasis en la diferencia de ambos cuerpos de fuerza no es ocioso, porque el actual gobierno continuó con la estrategia de sexenios pasados, de mantener a los militares en funciones policiales, siendo éste su primer gran error en su intento por recuperar la seguridad.
Este gobierno creó la Guardia Nacional para enfrentar a los grupos criminales que rebasaron a las policías locales. Sería una policía federal, profesional, disciplinada, apoyada por los militares, en tanto se conformaba y lograba su independencia operativa y de gestión, sin embargo, en su implementación, se desvirtuó su esencia policial y quedó convertida en un cuerpo de fuerza militarizado, reducida en sus capacidades y especialidades policiales; meses después, de acuerdo con especialistas, se le relegó a un segundo plano cuando el presidente recurrió al llamado Acuerdo militarista para hacer uso directamente de la fuerza armada permanente.
Las llamadas “Operaciones para la construcción de la paz” –con más de 84 mil elementos desplegados por todo el país– están a cargo de la Semar y la Sedena, no de la Guardia Nacional, pero es a esta institución a la que exponen al hablar de seguridad. Más bien, parecería que ésta cumple con la función de ser la cara amable del ejército para no exponer a las fuerzas armadas. Conviene entonces preguntarnos ¿Qué nos dieron cómo Guardia Nacional? ¿A quién rinde cuentas? ¿Qué resultados está dando?
Para responder estas preguntas es propio hacerlo desde un enfoque de políticas públicas. Ver su diseño, implementación y evaluación, de manera cronológica, permitió integrar la aprobación de sus leyes, sus objetivos y contextos políticos, y entender cómo fue que quedamos atrapados nuevamente en el militarismo de la seguridad pública, con más preponderancia que sexenios atrás.
Una revisión a la Guardia Nacional como política pública en materia de Seguridad, con la ayuda de especialistas, los datos disponibles y el trabajo de reporteo, arrojó cinco problemas de diseño y nueve fallas de implementación que muestran como ésta es una policía civil en el papel y un ejército de militares en la vida diaria, operando con métodos, lógica, reglamentos y prácticas castrenses que le hace caer fuera de la ley constitucional y que la alejan del objetivo primordial que dio pie a su creación, como es la recuperación de la seguridad para todos los mexicanos.
CINCO PROBLEMAS DE DISEÑO
1.– Artículos transitorios que contradicen el texto constitucional: Cuando se aprobaron los cambios a la Constitución para dar paso a la Guardia Nacional, los distintos grupos de la sociedad civil celebraron que ésta había quedado dentro del artículo 21, que especifica claramente que se trata de una policía civil que se haría cargo de labores de Seguridad Pública:
“Las instituciones de seguridad pública, incluyendo la Guardia Nacional, serán de carácter civil, disciplinado y profesional […] La formación y el desempeño de los integrantes de la Guardia Nacional y de las demás instituciones policiales se regirán por una doctrina policial fundada en el servicio a la sociedad […]”.
- Sin embargo, en los artículos segundo, quinto y sexto transitorios de la ley se aprobaron medidas que contravienen este precepto. El segundo transitorio permite que la Guardia Nacional se conforme por la Policía Militar y Policía Naval, entrando en contradicción con el artículo 129 constitucional que prohíbe a los militares ejercer funciones ajenas a la disciplina militar, y lo que tenemos es que el ochenta por ciento del cuerpo de fuerza de la GN proviene de las fuerzas armadas; el quinto transitorio establece que el Ejecutivo podría seguir haciendo uso de las fuerzas armadas por cinco años más, en tanto se conformaba la Guardia Nacional –reconociendo de facto el uso de éstas en tareas de seguridad–, pero esto debía ser de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria.
- En el artículo sexto transitorio se aprobó la participación de Sedena y Semar en la conformación de la Guardia Nacional, homologada a las disposiciones de las fuerzas armadas, lo que terminó por convertir al nuevo cuerpo de fuerza en una copia de sus leyes y de su actuación militar, subordinada a éstas.
“Para la conformación y funcionamiento de la Guardia Nacional […] Defensa Nacional y Marina participarán, conforme a la ley, con la del ramo de seguridad, para el establecimiento de su estructura jerárquica, sus regímenes de disciplina, de cumplimiento de responsabilidades y tareas, y de servicios, así como para la instrumentación de las normas de ingreso, educación, capacitación, profesionalización, ascensos y prestaciones, que podrán estar homologados en lo conducente, a las disposiciones aplicables en el ámbito de la Fuerza Armada permanente”.
2.– Mando a los militares: En las leyes secundarias de la Guardia Nacional –Ley de la Guardia Nacional, Ley Nacional sobre el Uso de Fuerza y Ley Nacional del Registro de Detenciones, impugnadas en la SCJN– el legislativo permitió la supremacía de los militares. El artículo tercero de su ley nacional les concedió el mando al establecer como requisitos una antigüedad de 20 y 30 años, que ningún civil podía cumplir.
“Para ocupar la titularidad de las Coordinaciones Territoriales, haber servido en su fuerza de procedencia por lo menos treinta años, contar con título de licenciatura en materias afines a la seguridad pública y al menos cincuenta años de edad. Para ocupar la titularidad de las Coordinaciones Estatales, haber servido en su fuerza de procedencia por lo menos veinte años, contar con título de licenciatura en materias afines a la seguridad pública y al menos cuarenta años de edad”.
- Las 32 coordinaciones regionales quedaron en manos militares. Además del general comandante, hay 12 generales, 11 coroneles, dos contraalmirantes, tres capitanes y tres tenientes. En una solicitud de información hecha a la Guardia Nacional para conocer los currículums y los estudios académicos de sus 32 coordinadores regionales, la dependencia respondió que “estos servidores públicos pertenecen a la Secretaría de la Defensa Nacional”.
Los mandos incumplen la Ley de la Guardia Nacional, ya que no tienen la licenciatura ni la especialidad en Seguridad Pública, de reciente creación en las escuelas de las Fuerzas Armadas,[4] aunque cuenten con una especialidad en Seguridad Nacional, que no es el mismo campo de conocimiento. El problema de fondo es que estos oficiales, tomadores de decisiones, obedecen a su formación castrense, de combate al enemigo, uso de fuerza letal y métodos de intervención bélicos, lo que no se resuelve causando baja de las Fuerzas Armadas.
3.– Objetivos ambiguos: Daira Arana, directora de Global Thought Mx y especialista en militarismo y fuerzas armadas, señala que es urgente desprendernos de la creencia de que el gran problema de seguridad del país es el crimen organizado, porque ello centraliza las estrategias de seguridad y le da mucho peso a las instituciones federales, cuando el tema de seguridad está muy regionalizado.
“Por eso la gente tenía una alta expectativa en la Guardia Nacional, (pensaban) que de la federación iban a venir a solucionarnos esto, y la Guardia no va a solucionarlo porque responde a una visión general de los problemas”, explica la especialista.
- El 90% de los delitos que aquejan a los mexicanos son del fuero común y corresponde a las policías estatales y municipales su atención, que necesitan recursos para lograr su profesionalización. Eso se abordó en la reforma constitucional sólo a través del artículo séptimo transitorio, en el que se especificó:
“Los Ejecutivos de las entidades federativas presentarán ante el Consejo Nacional de Seguridad Pública, en un plazo que no podrá exceder de 180 días a partir de la entrada en vigor del presente Decreto, el diagnóstico y el programa para el fortalecimiento del estado de fuerza y las capacidades institucionales de sus respectivos cuerpos policiales estatales y municipales”.
Dicho programa para el fortalecimiento de las policías locales no muestra avances, ni tiene recursos de la federación, por el contrario, les han quitado presupuesto. El subsidio al Fortalecimiento del desempeño en materia de Seguridad Pública (Fortaseg) –con el que se capacitaban a las policías de 286 municipios, que concentran el 90% de la incidencia delictiva– fue de 0 pesos este año, sólo se mantuvieron los recursos para las policías estatales a través del Fondo de Aportaciones para Seguridad Pública (FASP); mientras que a la Sedena le otorgaron el mayor Presupuesto de su historia: más de 112 mil millones de pesos.
“Aunque no es fácil defender a las policías locales –dice Santiago Aguirre, director del Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez (Centro Prodh)– toda la literatura muestra que necesitas algún tipo de fuerza de seguridad local, comunitaria, de proximidad, porque no todas las violencias son de la delincuencia organizada y no puedes prescindir de ese eslabón”.
A la Guardia Nacional se le asignó en el Plan Nacional de Seguridad y Paz ser el instrumento primordial para la prevención del delito, la preservación de la seguridad pública, la recuperación de la paz y el combate a la delincuencia en todo el país. En la Ley de la Guardia Nacional se establecen 43 artículos con sus obligaciones, que van desde garantizar la seguridad y la vida, prevenir la comisión de delitos, salvaguardar la integridad de las personas y su patrimonio, realizar operaciones de ciberseguridad, migración, inteligencia, aduanas, prisiones, protección civil, prevención, detención y denuncia, atención a víctimas, realizar investigación y hasta la intervención en materia de telecomunicaciones.
Injustamente, se esperaba todo de la Guardia Nacional, cuando a ésta sólo le corresponde la atención de los delitos federales; mientras que a las policías locales no se les quiere voltear a ver.
4.– Deslinde de responsabilidades institucionales: Daira Arana ha capacitado a las Fuerzas Armadas de México y Centroamérica en las cuestiones de Derechos Humanos y uso de la fuerza, observa en la Guardia Nacional un problema poco explorado, como es el manejo de recursos humanos y conflictos identitarios entre soldados y policías.
Un gran grupo de la Policía Federal no quería estar comandado por los militares y muchos militares que fueron transferidos a la Guardia Nacional tampoco querían ser policías, explica Arana, y eso ha repercutido en problemas de implementación, como que los militares no quieran hacer labores de Primer Respondiente, que implica cumplir con el Protocolo Nacional de Primer Respondiente, el llenado del Informe Policial Homologado, la Cadena de Custodia y demás atribuciones policiales.
“Ese personal militar decía ‘no, eso a mí no me toca porque yo no soy policía’. Y los policías respondían, ‘tal vez no eres policía, pero eres guardia y la Guardia está dentro del art. 21 constitucional y por lo tanto te corresponde’, relata Arana.
“Y ese es otro problema de diseño de las instituciones de seguridad: mucho se le imputa al individuo y nada a las instituciones, es decir, la responsabilidad es del primer respondiente, pero la institución no le da capacitación, equipo adecuado, ni seguimiento a su carrera policial… las instituciones se deslindan de su responsabilidad laboral y todo recae en el individuo”, agrega la investigadora.
¿Por qué no quieren ser el Primer Respondiente? Le pregunto a un amigo, oficial de las Fuerzas Armadas. “Porque implica moverte a declarar a los juzgados en otras entidades, ir con tus propios recursos, pagar tus pasajes, comida, hotel; te arriesgas a que en el camino te bajen del camión, y al llegar a la ciudad eres ‘halconeado’ hasta en los propios juzgados. Corres el riesgo de ser ‘levantado’, porque al final eres un testigo de cargo”, relata según su experiencia.
Otro gran problema en la Guardia Nacional, continúa Arana, es la toma de decisiones y el criterio para valorar situaciones delicadas: “El militar viene de una institución jerárquica, va a recibir órdenes, pero también debe tener el criterio y la capacidad de entender en qué momento sí es muy importante hacer cumplir la ley y cuándo se debe privilegiar la protección de las personas”.
En mayo de 2015, en Chilapa, Guerrero, un grupo criminal al servicio de Los Ardillos estuvo deteniendo a jóvenes durante tres días consecutivos, enfrente de los elementos de la Gendarmería, militares y Policía Federal, y a pesar de que las madres corrían a pedirles su ayuda, ninguno intervino porque, dijeron, nunca les llegó la orden de actuar.
5.– Demandas de fuerza intermedia: En ningún apartado o documento legal se establece que la Guardia Nacional es una Fuerza de Seguridad Intermedia (FSI) o una fuerza mixta, sin embargo, periodistas, analistas y académicos dan por hecho que es una fuerza mixta, al estar conformada por policías y militares; le demandan combatir al crimen organizado y entregar resultados similares a otras guardias exitosas en el mundo, cuando no tiene las herramientas para ello.
La promesa del presidente López Obrador, de que la Guardia Nacional sería como la Guardia Civil española o la francesa, abona a la confusión, ya que éstas sí son FSI, de acuerdo con el especialista Édgar José Vicente Urbano, quien asegura que existen 47 fuerzas mixtas en el mundo, conocidas como “gendarmerías, guardias nacionales, guardias civiles, policías nacionales, tropas del interior o carabineros”.[10]
Marco Pablo Moloeznik, en su artículo Seguridad Interior un Concepto Ambiguo, de julio de 2019, explica que de acuerdo a nuestra Constitución, los mexicanos tenemos tres categorías de seguridad: La seguridad nacional y la seguridad interior, facultadas en el artículo 89 constitucional, y la seguridad pública, consagrada en los artículos 21 y 115 Constitucional. “Sus respectivos instrumentos coercitivos son las fuerzas armadas para atender a la seguridad nacional y a la seguridad interior (ante la ausencia de las fuerzas intermedias) y las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno para garantizar la seguridad pública”.[11] Sin embargo, Catalina Pérez Correa establece que “previo a la intentona de la LSI, no existe nada que explique qué es la seguridad interior… lo revivieron para darse atribuciones que fueran de seguridad pública y decirles de otra forma”.
Para Daira Arana, la Guardia Nacional es una fuerza militar para atender cuestiones de alto impacto, pero no tiene los componentes civiles que le permitirían atender las labores policiales a nivel nacional, como es la proximidad social. “La Guardia Nacional tendría que ser una figura intermedia entre el Ejército y la Policía Federal, pero al desaparecer ésta última, el ámbito federal quedó cojo respecto a la seguridad civil”.
Nueve fallas de implementación
1.– Un general a cargo: La Guardia Nacional tiene cinco niveles de mando, el titular de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSyPC), el comandante –mando operativo– y los coordinadores regionales, estatales y de Unidad. El presidente López Obrador cumplió con el requisito constitucional de poner a un civil en la Secretaría, pero el resto de los mandos los otorgó a los militares.
- Como comandante puso al general de Brigada EMP, Luis Rodríguez Bucio, un experto en seguridad nacional, con amplio prestigio en los círculos militares internacionales, fue presidente de la Junta Interamericana de Defensa en Washington, pero nula experiencia en seguridad pública. Tiene licenciatura y maestría en Administración Militar y un doctorado en Defensa y Seguridad Nacional. Fue coordinador de grupos interinstitucionales del CISEN (1994-1999), director de Operaciones Especiales de la PFP (1999-2000) y director del área de investigación sobre narcotráfico del Estado Mayor de la Sedena.
Tras el nombramiento del general comenzó la impronta de los militares, se apropiaron de los mandos, el presupuesto, los reclutas y la malla curricular. “Un mes después (del nombramiento) aparecieron las leyes secundarias en las que ya se pudo observar y advertir una propensión a favor de las exigencias del ejército, como los requisitos que aseguraron que los mandos provinieran del ejército y la Marina, no de los cuerpos civiles”, asegura Santiago Aguirre.
2.– Reclutamiento y formación de soldados, no policías: Desde 2019, cuanto inició el reclutamiento de los jóvenes interesados en formar parte de la Guardia Nacional, se supo que estos daban de alta como policía militar o naval con grado de cabo. Entonces la GN no contaba con Presupuesto ni plazas laborales, pero pasó lo mismo en el año 2020 y 2021. Los recursos para las contrataciones fueron asignados a las Fuerzas Armadas y no a la Secretaría de Seguridad.
Los nuevos reclutas debían aprobar tres cursos de capacitación y adiestramiento que daban en total 20 semanas (5 meses). Quienes ya pertenecían a las Fuerzas Armadas y fueron transferidas a la GN deberían tomar el Curso de Formación Inicial, con una malla curricular de 31 unidades de aprendizaje.
—Curso de Adiestramiento de Combate Individual (ocho semanas)
—Curso Básico de Policía Militar (cuatro semanas)
—Curso de Formación Inicial (ocho semanas).[12]
Por su parte, los ex policías federales que fueron transferidos a la Guardia Nacional tomaron una capacitación de seis meses, tres de conocimientos básicos y tres de educación física y ejercicios de supervivencia en el Colegio Militar, la academia de San Luis Potosí y las instalaciones de la GN en Iztapalapa.
- Sobre el número real de nuevos reclutas de la Guardia Nacional hay inconsistencias, pues en su Informe mensual de abril, ésta aseguró contar con 50 mil elementos, pero en la solicitud de información 2800100029021 señaló que de noviembre de 2019 a enero de 2021 habían concluido siete cursos de Formación Inicial, con 24 mil 177 elementos, requisito indispensable para ingresar a la corporación.
- Aldo contaba con maestría, pero tuvo que tomar todos los cursos de capacitación y adiestramiento con Sergio, egresado de Bachilleres en Ciudad de México, y con Manuel, con estudios de secundaria en su natal Oaxaca. El nivel académico y las capacidades cognitivas no importan en el ingreso. La fortaleza de los nuevos reclutas es su capacidad física, la disciplina militar y la seguridad de contar con una plaza de servidor público bien remunerada: 19 mil pesos al mes, más seguros de vida y seguridad social para su familia, lo que los coloca por arriba del 55 por ciento de los trabajadores del país, subempleados. O en la informalidad laboral.
3.– Acuerdo militarista: El Acuerdo presidencial del 11 mayo de 2020, publicado en el Diario Oficial de la Federación –que tiene su sustento jurídico en el quinto transitorio constitucional– dice en el título que dispondrá de las fuerzas armadas de manera subordinada, complementaria, fiscalizada y regulada, pero en el contenido del acuerdo no abordó estas especificaciones.
“El presidente pudo decir ‘voy a disponer de la fuerza armada permanente en lo que está la Guardia Nacional para tales regiones, respecto de tales delitos y con este esquema de monitoreo, agravado y adicional, por parte de instancias de control externo’; (eso) habría sido cumplir el Acuerdo de la Corte Interamericana y no el escueto Acuerdo que dice despliéguese el ejército por todo el país”, explica el director del Centro Prodh, Santiago Aguirre. Afirma que la reforma constitucional de 2019 (que dio pie a la creación de la GN) no permitía prever un Acuerdo presidencial como éste, “no la hacía una consecuencia necesaria e inevitable”.
A partir de la publicación de este Acuerdo, Aguirre considera que “la Guardia Nacional pasó a segundo plano y quién ejerce la función de seguridad pública es el ejército; y ahí no tenemos ningún esquema de rendición de cuentas, no sé de ningún intento serio en el Congreso, de llamar a que comparezcan el secretario de la Defensa y de la Marina a hablar de qué han hecho a partir del acuerdo de mayo”.
Al 21 de abril de 2021, la Guardia Nacional dio a conocer que en el país había 190 mil 830 efectivos desplegados, de los cuales 78 mil 071 corresponden a Sedena, 28 mil 093 a Semar y 84 mil 666 a la GN, esto significa que hay más elementos desplegados de la Fuerza Armada Permanente (106 mil 164) que de la GN.
4.– Acuerdo administrativo que da jerarquía a Sedena: Con una decisión administrativa, el presidente oficializó lo que ya se hacía en la práctica: puso a la Sedena por arriba de la Marina y de la Secretaría de Seguridad. En el oficio firmado el 8 de octubre de 2020, el secretario de la Defensa Nacional, general Luis Cresencio Sandoval González, pidió a su homólogo de la Marina, el almirante José Rafael Ojeda Durán, informar a sus coordinadores estatales y regionales que la Sedena tomaba el control operativo de la Guardia Nacional, por disposición del presidente.
En el oficio 91636, la Sedena le informa a Semar que a partir de entonces las coordinaciones estatales de la Guardia Nacional responderían operativamente a la Sedena a través de los comandantes de la región militar, y los cuadros de mando de las 29 coordinaciones regionales a cargo de la Marina quedan bajo el mando de la GN. Y para homologar el adiestramiento básico inicial, el reclutamiento del personal de nuevo ingreso de la Guardia Nacional lo realizará únicamente la Sedena.
“Con la decisión administrativa de octubre de 2020, en la cual se adscribió el control operativo de la Guardia Nacional a la Sedena, ya queda un universo más nítido de lo que habrá de aquí al 2024, que es el ejército a cargo de la seguridad pública, en lo que se consolida la Guardia Nacional”, menciona Aguirre.
5.– Sin patrimonio propio: La Guardia Nacional podría desaparecer mañana y la estrategia de seguridad nacional poco cambiaría porque, fuera de los expolicías federales, no le pertenece el cuerpo de fuerza, ni los cuarteles, ni los terrenos, ni el armamento. Los terrenos para los cuarteles fueron donados por los alcaldes y los gobernadores a la Defensa Nacional, no a la Guardia Nacional, ni a la SSyPC.
Igualmente, Sedena recibió el presupuesto para el armamento, los uniformes, la construcción y el equipamiento de los cuarteles, de transmisiones, materiales de guerra, sanidad hasta informática. La Secretaría de la Defensa Nacional se encargó de hacer las compras para la Guardia Nacional. En su Segundo Informe de Labores detalló, entre otras cosas, la compra de 2 mil 234 camionetas Pick-up 4X4 doble cabina; 124 camionetas de redilas de 3.5 toneladas; 50 mil pistolas Cal. 9 mm; 45 fusiles Cal. 0.50; 30 mil chalecos antibalas (nivel III y IV); más de dos millones de artículos de vestuario y el blindaje de 90 camionetas.[13]
La Guardia Nacional indicó en su primer informe de labores de la conciliación de los inventarios de Sedena, Semar y Policía Federal, siendo Defensa la que mayor número de bienes aporta: 22 millones 819, 971, por un monto de $2,763 millones 588,073.16.
En su pasado análisis de la Cuenta Pública, la Auditoría Superior de la Federación (ASF) alertó que la GN no tiene patrimonio propio y recomendó al gobierno dotarla de equipo para que cuente con infraestructura propia.
6.– Militarización de la seguridad pública: Cada mes, la Guardia Nacional presenta un Informe de Seguridad en el que da cuenta del despliegue de las fuerzas armadas para labores de seguridad y en Apoyo a las Operaciones –que consisten en las actividades propias de Sedena y la seguridad nacional–. Entre otras cosas, detalla el número total de elementos de las tres corporaciones, dividido en efectivo real y efectivo desplegado, siendo estos últimos los que obedecen a labores de seguridad pública. Al mes de abril de 2021, sumaban 190 mil 830 efectivos reales desplegados por el país.
A las Operaciones para la Construcción de la Paz —que es el patrullaje disuasivo— le han destinado 84 mil 396 elementos; seguidos por la atención a la emergencia sanitaria por el Covid-19, con 55 mil 991 efectivos. Como su tercera actividad coloca a las operaciones en Golfo y Pacífico, con 8 mil 170 elementos, sin embargo, la suma de tropas desplegadas en Oaxaca, Chiapas y Baja California –sin mucha incidencia delictiva, pero alta presión migratoria– es de 10 mil 653, siendo ésta la tercera actividad de atención en las labores de seguridad.
Daira Arana explica que este despliegue masivo de tropas equivale a la llegada de un ejército de ocupación que necesita abarcar el mayor número de territorio posible y es una estrategia que obedece más a los conflictos armados regulados por el Derecho Internacional Humanitario, que a una lógica policial que busque la planeación y la prevención del delito.
“Si hacemos un poco de análisis del discurso del presidente y de quien fuera secretario de Seguridad Pública, Alfonso Durazo –dice Daira Arana– vemos que ambos tienen una noción de que con la Guardia Nacional llega el Estado a las comunidades y ocupa el territorio para que no lo tengan los grupos criminales; pero el que hombres armados del Estado estén presentes en una comunidad, llámese Ejército o Guardia Nacional, sin una noción de proximidad social, no logrará que se entiendan los problemas, que lleguen los otros entes del Estado que pueden generar la infraestructura necesaria para el desarrollo de las comunidades en un ambiente de paz, como son educación, escuelas, salud y clínicas”.
Por sí sola, la Guardia Nacional cuenta con una fuerza operativa de 101 mil elementos, de los cuales 84 mil 666 están desplegados en 200 coordinaciones regionales.
7.– Sin doctrina e identidad: La Guardia Nacional ha tenido más muertos por contagio del Covid-19 que por enfrentamientos con los grupos delincuenciales. Hasta el 19 de enero de 2021 contabilizaba 164 integrantes fallecidos, de los cuales 94 fueron a causa del coronavirus, la mayoría entre oficiales (15) y suboficiales (20) adscritos al área de Seguridad en Instalaciones (36).[17]
El virus también alcanzó a cabos, sargentos, un tercer maestre y a funcionarios, como un inspector general y un subdirector de área. Irónicamente, la pandemia ha unido a estos militares y expolicías que no tenían algo en común para compartir, ni un espíritu de cuerpo.
Daira Arana cuestiona al respecto: “¿Cuál es la doctrina de la Guardia Nacional? ¿Es la misma de la Policía Federal? ¿Es la doctrina de las fuerzas armadas? Si es una fuerza intermedia ¿Porqué no han generado una doctrina propia?… No la tienen ni con los uniformes, ya que son los mismos que usan los militares, sólo que de otro color”.
“Nos dirán ‘claro que tenemos doctrina y se han estipulado estos valores’, pero la doctrina va más allá ¿Cuáles son sus protocolos de actuación? ¿Cuál va a ser el seguimiento que le den a la carrera de todas estas personas? Lo que tenemos es una mescolanza de la Policía Federal, más lo que le han adherido de las Fuerzas Armadas”.
La doctrina establecida en la Ley de la Guardia Nacional es una generalidad copiada del texto constitucional y de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Pública, que aplica para cualquier Policía local o municipal, como se puede apreciar en sus leyes.[18]
“Desafortunadamente la función de seguridad está muy encasillada en nociones abstractas como heroísmo, amor a la patria o arriesgar la vida para salvaguardar la de otras personas… se necesita sentido de pertenencia e identidad para lograr estas funciones complejas y en la Guardia Nacional esto es difícil porque no hay elementos de identidad, ni doctrina propia”, asegura Arana.
8.– Certificado Único Policial (CUP): Este mayo venció el plazo para que los integrantes de la Guardia Nacional cuenten con el Certificado Único Policial (CUP) que, en teoría, certifica que los elementos cumplen con el perfil, conocimientos, experiencia y habilidades para la función policial. Los diputados dispensaron a la GN del requisito por dos años, pero al 31 de mayo pasado la vocería de la Guardia Nacional indicó que de 101 mil 746 elementos en activo, sólo 10 mil 396 contaban con el CUP, esto es 9.9% del total del cuerpo de fuerza.[19]
La GN ha caído en una nueva violación a la Ley, pues la Constitución contempla en su artículo 21 que “ninguna persona podrá ingresar a las instituciones de seguridad pública si no ha sido debidamente certificada y registrada en el sistema”. No tenerlo implica la separación del cargo, de acuerdo con la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
El CUP tiene vigencia de tres años y se obtiene sólo al aprobar cuatro evaluaciones: competencias, formación inicial, desempeño y control de confianza (polígrafo); aunque especialistas como Catalina Pérez Correa cuestionan la funcionalidad de este certificado y que realmente cumpla con estos objetivos.
En 2016 se estableció un plazo de tres años para que todas las policías del país fueran certificadas a través del CUP. Para 2019 sólo el 33 por ciento había cumplido con el requisito, por lo que el Consejo Nacional de Seguridad Pública dio una prórroga de dieciocho meses, la cual venció en marzo pasado. El organismo informó que de 305 mil 231 policías que hay en el país —133 mil 335 policías estatales, 131 mil 606 policías municipales, y 40 mil 290 adscritos a las Fiscalías— sólo 164 mil 534 contaban con el CUP, esto es 54% del total en el país.
A estas alturas, es evidente que la Guardia Nacional no se compone de policías civiles, ni obedece a una lógica policial, pero el CUP representa una nueva oportunidad para someter a sus elementos a controles civiles que puedan encaminarlos a una mínima profesionalización policial; ello indudablemente repercutirá en la baja de muchos elementos que con su capacitación exprés, difícilmente podrán aprobar los exámenes con estándares internacionales.
- 9.– Violación a los Derechos Humanos: En materia de Derechos Humanos, la Guardia Nacional ya presenta problemas. En las pasadas administraciones, la Policía Federal cometía violaciones a Derechos Humanos tan graves como el caso Tanhuato o Apatzingán, pero no llegaban al gran número de violaciones que acumularon los militares;sin embargo, para este sexenio, la GN se colocó rápidamente en el top de las 10 instituciones que más denuncias tienen por posibles violaciones a Derechos Humanos, incluso está por arriba de la Sedena. Al primer trimestre de 2021, el Sistema Nacional de Alertas de Violaciones Derechos Humanos la coloca en el lugar seis, con 132 denuncias, en 24 estados, mientras que la Defensa Nacional está en el lugar siete, con 110 quejas.
Acumuladas a febrero de 2021, la institución contabiliza 424 quejas por conductas que pudieran constituir violaciones a los derechos humanos imputables a sus integrantes. Esto es un promedio de 21 quejas al mes en sus 20 meses de existencia.[23]
El caso de Delicias, Chihuahua –donde elementos de la Guardia Nacional mataron a una mujer e hirieron gravemente a su esposo–, muestra cómo las dinámicas de complicidad y encubrimiento existentes en el Ejército se han trasladado a la Guardia Nacional. El día del enfrentamiento por el agua de la presa La Boquilla, desde la cuenta oficial de la GN se informó que sus elementos “repelieron una agresión” al ser atacados desde varios vehículos con arma de fuego. La intervención del gobernador Javier Corral permitió desmontar esa versión y saber que los elementos dispararon a los civiles sin justificación.
En su Informe ante el Senado, en febrero de 2020, con datos de 2019, la Guardia Nacional dijo tener 0 registros de eventos con exceso de uso de fuerza, sin embargo, Animal Político publicó cinco casos de abuso de la fuerza de la GN en sus primero seis meses de actuación; incluso entrevistó a las víctimas y reveló la existencia de una oficina en la Sedena para llegar a acuerdos de reparación con las víctimas de la GN.[25]
El panorama de violaciones a Derechos Humanos y aumento en el índice de letalidad es menos alentador cuando hablamos de las fuerzas armadas en general. Estefanía Vela, investigadora de Intersecta, solicitó a Sedena y Semar el informe que deben entregar cada año, dado que actúan en materia de seguridad pública y la Ley Nacional de Uso de Fuerza les obliga. Sedena respondió no tener evidencia documental y no tener obligación de contar con ésta, sugiere a la organización buscarla en la Fiscalía General de la República (FGR) o en SSyPC, de lo que se desprende que, cree que es responsabilidad de éstas y no suya, proporcionarla. La Marina, por su parte, indicó que el Acuerdo (militarista) de mayo de 2020 no le transmitió la obligación de emitir informes y partes policiales. “Quieren las facultades para desempeñar labores de seguridad pública, pero no las responsabilidades”, cita la investigadora.
La Guardia Nacional, el ‘Frankenstein’ de la seguridad en México
La polémica ha acompañado a la Guardia Nacional desde su creación en 2019 y ha intensificado el debate en México sobre la militarización que vive el país. La corporación, en esencia castrense, fue presentada en un inicio por el Gobierno de Andrés Manuel López Obrador como un cuerpo civil para controlar la violencia y sustituir a la Policía Federal en las tareas de Seguridad Pública. Ahora el Gobierno buscará una reforma constitucional para que el Ejército se haga cargo por completo de la Guardia Nacional y esta sea una rama más de las Fuerzas Armadas.
Desde hace dos años, la resistencia de las organizaciones de la sociedad civil y la presión de la oposición obligó a que el cuerpo formado por exmilitares y expolicías tuviera un mando civil y un mando militar, aunque a efectos prácticos, la Guardia Nacional desde el inicio ha respondido ante la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) y no ante la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, de la que se supone, también formaba parte. De los más de 100.000 elementos que integran este cuerpo actualmente, el 80% pertenecen al Ejército y a la Marina.
- El Gobierno de López Obrador ha dado un paso más y ha anunciado que en 2023 buscará la reforma para que la Guardia Nacional dependa exclusivamente de la Sedena. “Queremos que se siga consolidando, pero no queremos que pase después a Gobernación o a cualquier otra institución y en seis años esté echada a perder. Por eso voy a proponer en su momento que forme parte de la Sedena”, afirmó el mandatario.
- De acuerdo con documentos publicados por la prensa nacional y firmados por el titular de la Sedena, el general Luis Cresencio Sandoval, el Ejército asumió en control operativo de la Guardia Nacional desde octubre de 2020. Las declaraciones de López Obrador vienen a confirmar un acto más que consumado de facto.
Alfonso Durazo, exsecretario de Seguridad y Protección Ciudadana, quien fue responsable de la corporación más de dos años aseguró que “no hay civil que pueda dirigirla” y que requiere 250 mandos de grado de coronel, algo imposible de lograr sin la Sedena. Durazo expresó que ante la necesidad de reducir la violencia en el país, el mejor camino pasa por integrar a la Guardia Nacional como parte de las Fuerzas Armadas.
“Estamos en una época con un nivel de inseguridad con una paciencia cada vez menor de la ciudadanía respecto al tema”, señaló el exsecretario. “Lo que vemos en los hechos y lo más preocupante con la desaparición de la Policía Federal es que el Gobierno renunció a tener una corporación policial a nivel federación, integrada por civiles”, apunta Lilian Chapa Koloffon, analista de Seguridad Pública.
- Chapa Koloffon considera que con la decisión del Ejecutivo se crea un vacío de autoridad que la Guardia Nacional no está cubriendo. Una corporación “Frankenstein” que en lo operativo ha sido difícil de manejar. “La función de Seguridad Pública en la Constitución es muy distinta a la función de Seguridad Nacional”, reflexiona. “Cuando reclutas a un policía es distinto a cuando reclutas a un militar. Las personas que se suman a las Fuerzas Armadas no lo hacen queriendo hacer labor policial: detención por faltas administrativas, robo sin violencia, actividades que no tienen nada que ver con amenazas a la Seguridad Nacional”, señala la analista.
Aunque la promesa de regresar a los militares a los cuarteles acompañó al presidente Obrador en sus campañas de 2012 y 2018, tras su llegada al poder ha encomendado al Ejército tareas que estaban dedicadas al ámbito civil, como el control de las aduanas y varias obras de infraestructura como el aeropuerto Felipe Ángeles o el Tren Maya. También se busca que el cuerpo armado tenga facultades de policía de investigación. No es la primera vez que México confían en el Ejército para combatir el crimen organizado. Durante los anteriores Gobiernos de Felipe Calderón y Enrique Peña Nieto se utilizó la misma estrategia, lo que no logró frenar la violencia y elevó a 250.000 muertos y 40.000 desaparecidos las víctimas entre 2006 a 2018.
El artículo transitorio de la Ley de la Guardia Nacional establece una moratoria para que la corporación comenzara a operar bajo el control del Ejército y transcurrido un tiempo, acabase como corporación civil. Esa indefinición ha generado tensiones entre los policías y militares del cuerpo más allá del plano laboral. Ahora, el presidente busca que su legado se perpetúe con la reforma constitucional cuando acabe su mandato.
“No quiero que suceda lo que pasó con la Policía Federal que se echó a perder al grado que está preso el que fue secretario de Seguridad Pública en el Gobierno de Felipe Calderón. Y además, esa policía no cumplió, no actuó con profesionalismo y nunca tuvo el apoyo que necesitaba”, ha afirmado el presidente.
El debate sobre la presencia de los militares en las calles vuelve a estar sobre la mesa con férreas críticas desde la sociedad civil que consideran “peligrosa” la perpetuación del Ejército para labores de Seguridad Pública.
“Implica romper la supremacía civil en este ámbito y hacer una cirugía mayor a la Constitución en un país donde hay muy débiles controles civiles a las Fuerzas Armadas”, señala el experto en seguridad y exagente del Centro de Inteligencia e Investigación Nacional, Alejandro Hope.
- En las zonas donde se despliegan las Fuerzas Armadas aumentan las violaciones a los derechos humanos, las ejecuciones extrajudiciales y no existe una clara rendición de cuentas porque no hay un marco legal que regule sus actuaciones sobre el terreno.
- De forma paralela, el Ejército y la Marina son de las corporaciones mejor valoradas en el país, por delante de las policías estatales y municipales. En las zonas más sacudidas por la violencia del narcotráfico, la población exige su presencia como única forma de frenar al crimen.
El Gobierno federal defiende que depender del Ejército es más efectivo porque las policías están corroídas por la corrupción y los vínculos con el narco. “Los elementos tenían que acampar, vivir en situaciones lamentables porque nunca se preocuparon [por ellos], manejaban muchísimo dinero con poca transparencia porque consideraban el presupuesto como un asunto de Seguridad Nacional y no informaban”, ha señalado López Obrador.
“Si no hay Policía Federal haciendo patrullajes y labores de vigilancia y la Guardia Nacional no cumple y no quiere cumplir con esa función porque hay una contradicción de para qué están formados, hay un hueco de autoridad que están llenando organizaciones delictivas”, comenta Chapa Koloffon. “La cifra de homicidios al alza no nos deja mentir”, agrega.
Con unas elecciones intermedias en las que López Obrador y Morena han perdido peso en la Cámara de Diputados, las nuevas reformas requerirán de una negociación más compleja con el resto de fuerzas políticas. “La diplomacia legislativa se le va a complicar”, asegura Hope.
“Ahora que cuenta con 50 escaños menos es mucho más difícil construir una mayoría constitucional y su popularidad no está donde estaba en 2018″, recalca. El experto señala que se percibe presión por parte del Ejército para controlar la corporación de iure más allá de 2024, cuando acabe el sexenio de López Obrador. “No quiero quedarme con la responsabilidad de no haber propuesto las cosas que convienen al país”, ha asegurado el presidente./Agencias-PUNTOporPUNTO
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